Políticas de vivienda y desmercantilización: ¿El acceso a la vivienda es igual al acceso a la ciudad?

 

Introducción.

La discusión sobre la segregación residencial es muy moderna y reciente. Dados los cambios que se han producido en los últimos 40 años en la estructura económica de los países, y en el capitalismo como sistema mundial, el aumento en la distancia entre ricos y pobres en cada región del planeta y la concentración de la riqueza en un porcentaje cada vez más pequeño de la población son patrones constantes del funcionamiento del sistema.  Estos nuevos rasgos van delineando los desafíos que el Capitalismo presentará en el futuro corto plazo. Una sociedad cada vez más injusta en términos distributivos económicos, no debería tener un  comportamiento diferente en cuanto a la distribución del espacio para vivienda. La discusión sobre Segregación forzada y Segregación Voluntaria (que más adelante retomaremos) se plantea como una manera para entender el fenómenos de los barrios cerrados o Gated communities  y su contracara son los asentamientos y villas relegados al abandono y el olvido. Es muy sencillo hacer una analogía entre el aumento de la desigualdad económica, el auge de barrios cerrados y el crecimiento de las villas y asentamientos. Lo paradójico en este punto es que mientras en el plano económico, la distancia es cada vez mayor hasta parecer insalvable, en lo territorial muchas veces es apenas un muro, una pared.

Frente a este panorama por lo menos preocupante sobre el porvenir de nuestras sociedades, muchos apostamos a que el poder organizador y modificador del Estado pueda intervenir para modificar esta tendencia hacia sociedades de mayor igualdad. En los diferentes aspectos de la realidad social desde la distribucion del ingreso, el acceso a la educación y a los servicios urbanos, entre muchos otros, el Estado debe intervenir para  disminuir las brechas. Y teniendo en cuenta que “las ciudades absorberán todo el crecimiento demográfico de la población mundial, que se calcula llegará a los 10.000 millones de personas en 2050” (Mike Davis, 2008) la problemática de la vivienda y el acceso a la ciudad es más que central. Este trabajo busca generar algunas reflexiones sobre la efectividad  de las políticas de vivienda; si estas políticas estan diseñadas para hacer frente a los desafíos sociales y economicos que plantea el nuevo modelo productivo. Si las acciones del Estado aumentan o disminuyen la segregación que se impone como lógica en la distribucion del hábitat, lógica impuesta por el mercado inmobiliario que configura un territorio cada vez más segregado y cada vez más homogéneo. Los territorios/barrios se diferencian cada vez más entre ellos y sus habitantes son, cada vez, más iguales entre sí. Y las distancias económicas, culturales, simbólicas entre los incluidos y los excluidos de la ciudad serán cada  vez más grandes.  El otro será cada vez más extraño. Al estar cada vez más lejano se vuelve cada vez más invisible y cada vez más ajeno a mi mundo. Y recordando la frase de Ludwig Wittgenstein (2007)  “Los límites de mi mundo son los límites de mi lenguaje”, hasta que El otro (el excluido) dejará ya de existir.

En este trabajo vamos a analizar el diseño de la política habitacional de Argentina entre los años 2003 y 2012 mediante las Auditorías realizadas al programa FONAVI (Fondo Nacional para la Vivienda) perteneciente al Ministerio de Planificacion Federal. También analizaremos el impacto  de las políticas habitacionales mediante los trabajo de investigación de Maria Cristina Cravino en Barrios construidos por este programa. Estas fuentes secundarias serán utilizadas para analizar el concepto de Segregación propuesto por Gonzalo Rodriguez Merkel. Este concepto de Segregación aporta una mirada a este fenómeno desde la problemática del poder, superando la visión más clásica propuesta por Ecología Humana de la Universidad de Chicago, centrada en la cuestión geográfica y territorial.

Para trabajar este concepto tomaremos las  ideas de los sociólogos Fernando Filgueiras y de Rubén Kaztman, para definir si esta política pública de viviendas logra avanzar sobre la lógica del mercado inmobiliario que genera segregación, y si la población receptora de esta política logra recuperar o fortalecer sus capacidades de inclusión a la ciudad o a el mercado laboral. Con esta información se pretende definir el éxito de esta política de vivienda menos como acceso a la  vivienda y más como una política del acceso a la ciudad.

 

El Fonavi y la historia de la Vivienda de interés social en la Argentina.

 

Entendiendo que toda política pública constituye “el conjunto de tomas de posición, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil” (Oszlak y O´Donnell, 1981).

Todo proceso habitacional se genera así en el marco de un sistema social, político y económico determinado, por lo que la formulación e implementación de políticas resultan no sólo de factores económicos y financieros, sino principalmente de la correlación de distintas fuerzas sociales, que poseen diferentes posicionamientos políticos dentro de una determinada sociedad durante un período histórico determinado. En 1886 se creó el Banco Hipotecario Nacional otorgando créditos a sectores altos de la sociedad, lo cual respondía coherentemente a la política liberal vigente por esos años, que establecía el derecho a la propiedad como absoluto y perpetuo, sin ningún control estatal hacia las empresas privadas responsables de la construcción.

Fue durante el gobierno de Irigoyen es cuando comenzaron las primeras intervenciones estatales en materia habitacional mediante la Comisión Nacional de Casas Baratas cuya misión consistía en difundir y orientar en materia de habitar, aplicar exenciones impositivas y realizar construcciones experimentales, también se aprobó por primera vez el congelamiento de alquileres y la prohibición de desalojos en la Capital Federal. Sin embargo, el mercado de tierras excluyente de migrantes de mínimos recursos provocó las primeras usurpaciones de terrenos y comenzaron a conformarse las primeras villas de emergencia en la ciudad de Buenos Aires. Más adelante, en 1944 se disuelve la Comisión Nacional de Casas Baratas, sustituyendola por la Dirección de Vivienda y luego por la Administración Nacional de la Vivienda.

Entre el 1947 y 1955 la vivienda se presentó asociada a vastos programas estatales de reivindicación social y a iniciativas tendientes al mejoramiento de las condiciones de vida. A partir de este período puede hablarse de planes de vivienda masiva. “Es con los gobiernos de Perón que el Estado desarrolla una política pública de construcción de viviendas (en los planes quinquenales) y de creación de nuevos barrios (como Ciudad Evita) al tiempo que se desarrolla una política pública, basada en un conjunto de disposiciones jurídicas de intervención en el mercado que constituirían una clara limitación a la propiedad privada” (Fernandez Wagner, 1998). La política del radicalismo entre 1963 y 1966, se replanteó la cuestión habitacional como un ámbito en que el Estado debía intervenir de manera mas formal. Se creó así por primera vez un organismo de nivel: la Secretaría de Vivienda en el ámbito del Ministerio de Economía.

Durante el gobierno de Lanusse, la falta de disponibilidad de recursos impulsó en noviembre de 1972 la creación del FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda), como búsqueda de un nuevo mecanismo para atender las necesidades de infraestructura social y vivienda de amplios sectores de la población, que no accedían a los mecanismos del mercado.

A Partir del golpe de  1976 se realizó un brusco cambio en las políticas económicas  y sociales. La política habitacional, enmarcada en el contexto del plan económico de corte neoliberal planteado, puso en marcha programas de vivienda pública que facilitaron la acumulación del sector de la construcción privada. Mediante el FONAVI se llevó adelante la construcción entre el ´76 y el ´83 de 23.320 unidades anuales y un avance en el proceso descentralizador, ya que el Estado actuó como financiador de servicios sociales a través de la obra pública, quedando bajo su responsabilidad la planificación general y la distribución de los recursos, traspasando todas las responsabilidades operativas (planificación territorial, elección de tipologías, licitación y adjudicación) a los Institutos Provinciales. Características de estos años fueron la  “Construcción de vivienda pública “llave en mano” por el sector empresario concentrado, la ampliación del mercado privado para la producción destinada a sectores con mayor poder adquisitivo, fuertes erradicaciones de población villera, la expansión de la mancha urbana por loteamiento masivo de la tierra rural adyacente sin servicios, generando construcción en lote propio en la periferia urbana” (Wagner, 1998).

Durante los primeros años de la década de 1980 la gestión radical determinó como organismos responsables del sector vivienda a la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental y al Banco Hipotecario Nacional, continuando con la atención diferenciada de sectores sociales según sus niveles de ingreso y capacidad de ahorro. El financiamiento internacional del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento estableció como exigencia la reformulación del sistema FONAVI, lo cual supuso dejar al margen los criterios universalistas del Estado Benefactor en pos de una focalización a segmentos cada vez más acotados de la población disminución de la calidad y del costo de las unidades.

Durante la década de 1990 se terminaron de consolidar las políticas neoliberales y la política habitacional no pudo permanecer ajena. Así se reestructuraron el Banco Hipotecario Nacional (BHN) y el FONAVI, promoviendo al sector privado y dejando en manos del mercado a los sectores sociales antes subsidiados indirectamente por el Estado. La política de vivienda impulsada por el gobierno se asentó en la concepción de la vivienda no como cuestión de obra pública sino de obra privada, teniendo el Estado un rol facilitador de las soluciones que la población gestione.  Soluciones habitacionales a partir de la atención a la demanda (no a la oferta).  Concepción de la problemática habitacional no como problema de carácter técnico, sino financiero, compatible con las necesidades y con la capacidad de pago de los destinatarios.  Cesión de la vivienda a manos del mercado, por lo que a cada uno le corresponde la vivienda que su capacidad de pago le permita.

A partir de 2003, con la llegada del gobierno de Néstor Kirchner, se retomó la fuerte inversión en materia de vivienda (una ejecución financiera que superó los 2500 millones de pesos anuales) alcanzó valores históricos. Sólo en dos oportunidades anteriores (Primer Plan Quinquenal de Perón y en los años ´70) se construyeron tantas viviendas anuales con fondos públicos en las grandes ciudades (Fernández Wagner, 2007). A fines del 2004 el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación lanzó el Programa Federal de Construcción de Viviendas buscando reactivar miles de obras  paradas del plan FONAVI. Y a su vez para generar empleo mediante el Programa Federal de Emergencia Habitacional, cooperativas de trabajo se hicieron cargo de muchas obras del plan FONAVI. El Programa Federal en sus reiteradas etapas y bajo sus variados subprogramas tuvo como objetivos la reactivación económica, la generación de empleo genuino y el apalancamiento del crecimiento de la industria de la construcción. Con la intención de tener impactos significativos en el mercado laboral, la producción de insumos y el déficit de vivienda.  La Etapa I tuvo una duración de 26 meses. El aporte de Nación fue de $ 3.900 millones; se propuso la construcción de 120.000 viviendas y la generación de 360.000 puestos de trabajo. La Etapa II tuvo una duración de 36 meses. El aporte de Nación fue de $17.401 millones; se propuso la construcción de 300.000 viviendas y la generación de 900.000 puestos de trabajo. (Auditoria Plan FONAVI, 2013)

“La actual política habitacional resulta de una política de gobierno que impulsó una recentralización de la política subordinando a los actores locales a un formato único de respuesta. La misma no establece regulaciones de los mercados (suelo urbano y parque construido); reproduce conjuntos de gran tamaño y “ciudades dormitorio” y “dispara” los mercados informales (a corto y largo plazo)” (Fernández Wagner, 2007).

 

El Estado Nacional financia, con recursos de la Tesorería General de la Nación, una política habitacional activa a través de la ejecución de Programas Federales desarrollados para mejorar el acceso a la vivienda de los sectores más desfavorecidos con el objetivo de disminuir el déficit habitacional existente en el país. Durante el ejercicio 2012 en las diferentes jurisdicciones, además de los emprendimientos financiados con recursos del FONAVI, se ha continuado con la ejecución de obras correspondientes a los diferentes Programas Federales implementados por la Nación, los cuales comprenden la ejecución de viviendas nuevas y mejoramiento de las existentes (Soluciones Habitacionales). El total de los recursos disponibles en el programa está compuesto por los ingresos del período más el saldo al cierre del ejercicio anterior. Durante el 2012 estos recursos ascendieron a la suma de $11.387.898.192. Del total de conjuntos de viviendas FONAVI terminados y relevados durante el ejercicio, el 70,16% corresponde a conjuntos entre 1 y 20 viviendas, el 14,28% a conjuntos entre 21 y 50, el 13,02% a conjuntos entre 51 y 100, el 1,59% a conjuntos entre 101 y 150 viviendas y el 0.95% a conjuntos mayores de 150 viviendas.

La inversión total del Gobierno Nacional en este programa fue en 2012 de 11.387.000.000,  según los datos a los que se pudo acceder, este monto está conformado por transferencias a las jurisdicciones de Aportes del Tesoreria General, “Recupero de Inversiones”, recursos de “Programas Federales” y “Préstamos de entidades financieras”. Del total, $2.654.000.000 se devengaron mediante el plan FONAVI en viviendas y soluciones habiitacionesles en todo el pais. Y por otro lado, se devengaron $3.645.000.000 en obras de Programas Federales ya  existentes en las jurisdicciones (ver Grafico 1).

Sin embargo y paradójicamente a esta inversión, el conflicto en torno a las condiciones de habitabilidad de los sectores menos aventajados mostró serias evidencias de agravamiento. Específicamente porque la construcción masiva de viviendas, sin una política de suelos y planificación urbana y la correspondiente disponibilidad de instrumentos urbanísticos acordes, provoca una serie de consecuencias no previstas o no deseadas, vinculadas a la escasez de suelo de propiedad pública disponible para la construcción de las viviendas y la aumento de la  especulación inmobiliaria con los terrenos existentes. Este fenómeno se ve reflejado en los informes de Auditoría: “Del mismo modo que se indicaba en el anterior informe se reitera la necesidad de efectuar estudios previos de impacto urbano-ambiental que contemplen adecuadas regulaciones del uso del suelo como así mismo una planificación de crecimiento y desarrollo en áreas de futuros asentamientos Se ha podido verificar numerosos barrios de viviendas entregadas que carecen del equipamiento necesario. Por tal motivo se deberá prever el equipamiento (centros de salud, educación, seguridad, espacios verdes y sectores comerciales) cuya ejecución acompañe al de las obras de viviendas con el fin de garantizar el normal funcionamiento de los barrios” (Informe Auditoria FONAVI 2013).

 

La actualización del concepto de Segregación residencial.

El concepto de Segregación Residencial comienza a utilizarse tras los primeros estudios de la Escuela de Chicago a principios del siglo XX. Frente al crecimiento de las principales ciudades de  los EE.UU., los problemas de discriminación racial que ya existían en la sociedad norteamericana se traducen en una particular distribucion de la población en el espacio urbano.  Este fenómeno llamó la atención de la Sociología del Ecologismo Humano, que buscaba entender los patrones de este fenómeno (mediante planos y mapas buscaban construir un “coeficiente de segregación” para lograr medirlo). En base a la más o menos heterogénea conformación de la población del barrio o zona estudiada, se logra un  nivel menos o mas alto de segregación. Cuanto más homogénea una población/barrio entre sí y más diferente a una población/barrio vecino la segregación es más alta.

En palabras de Francisco Sabatini: “La segregación residencial puede definirse, en términos generales, como el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que éste se define en términos étnicos, etarios, de preferencias religiosas o socioeconómicos, entre otras posibilidades” (Sabatini, 2001). En términos más específicos, la segregación residencial tiene tres dimensiones principales:

(1) la tendencia de los grupos sociales a concentrarse en algunas áreas de la ciudad;

(2) la conformación de áreas o barrios socialmente homogéneos; y

(3) la percepción subjetiva que los residentes tienen de la segregación «objetiva» (las dos primeras dimensiones).

Los estudios que se vienen realizando en Latinoamérica latina “suponen que la segregación espacial es un simple reflejo de las diferencias sociales. Habría una relación simétrica o «de espejo» entre desigualdades sociales y segregación residencial. Además de subvalorar la autonomía relativa de «lo espacial», el supuesto de simetría lleva a que los análisis tiendan a hacer intercambiables las definiciones espaciales y funcionales de la pobreza.

“El término segregación se hace equivaler con desigualdades sociales, exclusión social e incluso pobreza; y en muchos casos es la forma propia que tienen los estudiosos de la ciudad latinoamericana para llamar a la pobreza urbana” (Sabatini, 2001). Esta estrategia utilizada desde la mirada del Urbanismo, la Planificación o la Geografía debe ser complementada por una segunda forma de entender la relación entre desigualdades y segregación que otorga énfasis al análisis de procesos sociales. “En el estudio de la movilidad social, sociólogos, antropólogos y otros científicos sociales evalúan el papel que juega la segregación espacial en la formación de grupos e identidades. Paradójicamente, es usual que lleguen a una conclusión que es exactamente la opuesta que la «teoría del espejo». Parten señalando que debemos distinguir segregación residencial, un fenómeno espacial, de desigualdades sociales, un fenómeno social” (Sabatini, 2001). En su trabajo el autor chileno señala que las ciudades latinoamericanas presentan una segregación «a gran escala» caracterizada por extensas zonas de pobreza y una notoria aglomeración de los grupos de altos ingresos en una zona principal de crecimiento que une el Centro con la periferia. “Alternativamente, las ciudades podrían mostrar una segregación «a pequeña escala», consistente en la existencia de barrios homogéneos de pequeño tamaño dispuestos alternadamente en el espacio urbano” (Sabatini 2001). Esta segregación “a gran escala” desde el plano geográfico obliga a transitar varios kilómetros antes de encontrar una modificación al panorama de barrios pobres, esta “distancia” de pobreza homogénea también se traducen en largos viajes hacia el lugar de empleo, hospitales, escuelas, centros de consumo, es decir, la Ciudad; pero también desde lo social genera sentimientos de exclusión y de desarraigo territorial (desintegración social).

Es un aporte muy interesante para pensar la Segregación Residencial el que realiza Rodriguez Merkel, quien plantea la Segregación no tanto como una diferencia territorial entre grupos sociales sino como una relación de poder. Al utilizar este concepto como una relación social desigual en donde hay Segregados y estan quienes Segregan, excluye la idea de autosegregación de las clases dominantes (idea predominante entre los estudios sobre los Barrios Cerrados). Esta definición se contrapone a la más clásica que define segregación como una relación espacial: “la de separación o proximidad territorial entre personas o familias pertenecientes a un mismo grupo social, como sea que este se define” (Sabatini y Sierrata, 2006). Esta manera de repensar la segregación residencial abre nuevas posibilidades ya que entender “el proceso mediante el cual los grupos sociales de mayor poder restringen, condicionan o limitan […] las oportunidades de acceso al suelo urbano a los grupos de menos poder” (Rodriguez Merkel, 2014) permite diseñar mejores políticas públicas de acceso al suelo urbano y a la ciudad. En el mismo trabajo el autor, proporciona algunas precisiones teóricas para definir la Segregación Residencial como una relación de poder:

1. Se considera un grupo segregado solo si sus opciones de localización se ven limitadas por el accionar de otros grupos. No hay segregación sin restricciones.
2. Las restricciones de acceso al suelo pueden ser de diferentes tipos: jurídicas, hostigamiento, violencia o económicas.
3. La segregacion no se da entre grupos, sino que se impone de un grupo a otro/s
4. La segregacion nunca puede ser voluntaria. En ese caso, tomando un concepto de Peter Marcuse, recomienda usar Congregación Espacial.
5. Estos dos conceptos, Segregacion y Congregación, pueden coexistir. Grupos que son segregados de otras áreas, deciden congregarse en ciertas áreas de la ciudad.
6. La segregacion residencial va mas alla de la idea de ghetto; no se terminaria con ella derribando muros ni regularizando asentamientos precarios. Ya que es una relación de poder, por tanto una relación social.
7. Existen grupos intermedios, que pueden ocupar una posicion ambivalente entre segregado y segregador. Desde arriba y hacia abajo de su posición social.
8. La segregación residencial puede verse intensificada en su fenómeno y sus efectos, mediante un “refuerzo de separación” como muros o barreras lo que podemos determinar como Fragmentación Social.
9. No se puede determinar la Segregación Residencial, como buena y mala; o deseable e indeseable, ya que depende del punto de vista de quien la ejerce y de quien la padece. Y al ser una relación social, no es cristalina, muchas veces no es consciente ni intencional. Como muchas relaciones de poder institucionalizadas.

 

Para analizar la situacion de las Viviendas de Interés Social, más allá de lo geográfico, intentando acompañar la idea de la segregación residencial como una relación de poder, utilizaremos los trabajos realizados por Maria Cristina Cravino (2012 y 2013) en varios Barrios construidos por el FONAVI en los últimos años, para acercarnos a las percepciones que los habitantes tienen, su realidad cotidiana. Amén que esta propuesta quizás requiera un trabajo más extenso y de mayor profundidad con información de primera mano, considero que la utilización de estas entrevistas son suficientes para poder realizar un primer acercamiento a la problemática.

 

Percepciones sobre vivir en un barrio de Viviendas de Interés Social (VIS).

A diferencia de otros países latinoamericanos, donde las recetas del Consenso de Washington marcaron las estrategias de resolución del déficit habitacional por medio de subsidio a la demanda, el Estado argentino siguió utilizando la modalidad de “vivienda llave en mano”, típica del modelo de “Estado de Bienestar”, aún en gobiernos neoliberales como el de Carlos Menem. Sin embargo, la diferencia de la política habitacional de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández fue la escala de las intervenciones, que tuvieron un carácter de política macroeconómica masiva. Como expliqué con anterioridad también se utilizó esta política como generadora de empleo formal mediante la incorporación de cooperativas de trabajo para el desarrollo de algunas fases del proceso. Estos barrios diseñados desde la política pública ocupan un espacio dentro de la jerarquía urbana al que todos los que habitan la ciudad califican o valoran de acuerdo a ciertos elementos. Esto nos remite a un análisis de la construcción social del espacio. Para tratar este tema es central un capítulo “Efectos de Lugar” (Bourdieu, 1999), Pierre Bourdieu analizando las ciudades francesas nos dice “La capacidad de dominar el espacio, en especial apropiándose (material o simbólicamente) de los bienes escasos (públicos o privados) que se distribuyen en él, depende del capital que se tiene. Éste permite mantener a distancia a las personas y las cosas indeseables, al mismo tiempo que acercarse a las personas y las cosas deseables (debido, entre otras cosas, a su riqueza en capital), […] quienes carecen de capital son mantenidos a distancia, ya sea física o simbólicamente, de los bienes socialmente más escasos, y se los condena a codearse con las personas o bienes más indeseables y menos escasos. La falta de capital intensifica la experiencia de la finitud: encadena a un lugar” (Bourdieu, 1999). Por otro lado plantea la importancia de la política pública en cuanto la influencia que tiene en este fenómeno, “en torno de las políticas habitacionales, con respecto a la construcción y asignación de viviendas sociales o a decisiones en materia de equipamientos públicos, la política del Estado Francés, que posee un inmenso poder sobre el espacio, derivado de la capacidad de decidir sobre el mercado del suelo, de la vivienda y también, en gran medida, del trabajo y de la escuela. […] se elaboró la política de vivienda que, en especial a través del régimen tributario y de las ayudas a la construcción, operó una verdadera construcción política del espacio: en la medida en que favoreció la construcción de grupos homogéneos con fundamento espacial, esta política es en gran parte responsable de lo que puede observarse directamente en los bloques habitacionales degradados o las urbanizaciones abandonadas por el Estado” (Bourdieu, 1999).

Las palabras del sociólogo francés nos obligan a complejizar la mirada frente al fenómeno de las VIS, ya que no solo deben funcionar como una política de vivienda en el sentido más mercantil de la palabra: Como un bien inmueble que es muy costoso en su producción y que es a su vez muy escaso, lo que aumenta su precio en el mercado. Sino que esta política pública debe funcionar más como una política de acceso a la ciudad, a la ciudadanía, que como un acceso a la vivienda, dado que como veremos más adelante, ese acceso a los bienes públicos y simbólicos de la ciudad es lo que genera la integración.

Volviendo a los trabajo de campo de Ma. Cristina Cravino en los Barrios FONAVI, “La construcción social del espacio […] tiene implicancias en las percepciones que tienen los habitantes tanto de la localización como de la organización interna física y social de los barrios. Las características de las viviendas, que son vividas y pensadas como el espacio privado, separado del espacio público, son evaluadas de acuerdo a imaginarios de la vivienda digna, la vivienda propia y la vivienda de interés social. Jamás se trata de un espacio neutro o una localización neutra. La distancia física no es un dato unilineal. Por lo tanto, cada barrio es único, de acuerdo a cómo se vincula con el entramado urbano que lo rodea” (Cravino, 2012).

La construcción de las vivienda se llevó adelante mediante dos modalidades, algunas mediante empresas privadas y otras mediante Cooperativas de Trabajo. Estas modalidades difieren según los municipios, ya que el programa está pensado para que se implemente a través de cada gobierno local. Estos deben negociar los espacios para la construcción de las viviendas y los contratos para quien realiza la obra. Lo más determinante en la implementación es el espacio donde construir las viviendas, esta variable determinó que la mayoría de los barrios se instalarán bastante alejados de los centros urbanos. “Los barrios nuevos que se construyeron se ubicaron en el “segundo cordón” del conurbano, el más alejado de la capital federal. En el “primer cordón” (contiguo a la ciudad capital), los predios vacantes existentes no estaban disponibles en el mercado o no fueron otorgados para provisión de viviendas. Esto último evidencia problemas de coordinación entre las distintas agencias estatales […] Originalmente, el gobierno municipal era el encargado de proveer el suelo, ya que originalmente éste no estaba costeado en el precio de la vivienda a pagar a las empresas constructoras privadas. No obstante, como la mayoría de éstos (gobiernos locales) no contaba con suelo apto en la escala requerida, se adoptó la modalidad de que las empresas constructoras propusieron los predios a utilizar y por ello se les otorgaba un monto adicional (con un costo extra aproximado de 3.500 dólares por lote nuevo urbanizado).” (Cravino, 2012). En el trabajo de Rodríguez Merkel podemos encontrar una problematización sobre esta situación. La localización de los terrenos está determinada por la renta del suelo “la renta tiende a ser tan grande como grande sea el beneficio diferencial que resulte de la localización ventajosa de cada terreno con respecto a otras localizaciones menos favorables” (Rodriguez Merkel, 2014). Esta teoría de la renta del suelo es largamente trabajada por Carl Marx, Christian Topalov o Samuel Jaramillo, aunque no voy a detenerme en este punto, es necesario aclarar que este último autor define dos tipos de rentas del suelo: la Renta Secundaria de Monopolio de Segregación y la Renta Secundaria Diferencial de Vivienda. En términos generales la primera hace referencia al sobreprecio que ciertas ubicaciones tienen en la ciudad sustentado en el principio del gasto conspicuo, es decir el precio la de ubicación tiene un sobreprecio con el fin último de segregar, de evitar el acceso a quienes no tienen la capacidad económica para hacerlo. El segundo tipo de renta está relacionada con la ubicación de la vivienda con respecto a los servicios de la ciudad. El transporte, los espacios verdes, los accesos, la cercanía al lugar de trabajo, entre otros.

En este punto quiero decir que la política habitacional llevada adelante en los últimos años no logró revertir, o al menos ser ajena a este fenómeno de segregación por renta. Según Cravino: “La localización está estrechamente vinculada a la lógica del mercado del suelo. Hay una relación directa entre el precio del suelo y la localización, y, por lo tanto, las empresas eligen el suelo peor ubicado, pero más barato”; “Estos barrios claramente representan la periferia, el borde la ciudad. De hecho, un análisis geográfico muestra que fueron construidos en los “vacíos” que rodeaban al espacio urbanizado, lo que implicó, en algunos casos, que algunos predios necesitaron un cambio de zonificación (de zona rural al zona urbana) por parte del municipio. En las entrevistas grupales, los vecinos relataron que los “remises” no querían ingresar a los barrios por temor a ser asaltados” (Cravino, 2012).

Segun los datos aportados por las entrevistas, “un 50% de los habitantes considera que la relación costo-transporte era mejor en su anterior localización que en la actual (un 37% considera que era igual, y un 13% considera que era peor)”; “el 56% de los vecinos creen que su actual localización no favorece su inserción laboral. Por su parte, el 45% cree que falta equipamiento e infraestructura, lo que expresa claramente la falta de elementos que constituyen la ciudad y generan igualdad de oportunidades”. (Cravino, 2012)

El hecho que los habitantes de los VIS se reconozcan con peores condiciones de acceso a la ciudad (ergo, a la ciudadanía) también genera estigmatización, “el barrio estigmatizado degrada simbólicamente a quienes lo habitan, los cuales, a cambio, hacen lo mismo con él, ya que, al estar privados de todas las cartas de triunfo necesarias para participar en los diferentes juegos sociales, no comparten sino su común excomunión”. (Bourdieu, 1999)

En los trabajos de Cravino, se pueden encontrar muchos datos más que muestran el deficiente acceso a la ciudad. Ausencia o degradación de plazas o espacios verdes, desmembramientos de familias o grupos, falta de transporte público y/o acceso a otros servicios. Debido a la extensión de este trabajo no vamos a ahondar en estos datos que se encuentran disponibles. Pero considero interesante la reflexión final de la investigadora “Hacer ciudad no es agregar más casas y calles; el equipamiento y las formas de relacionamiento barriales son centrales para quitar las etiquetas de estigma de los barrios de viviendas de interés social y para generar lugares de mayor oportunidad y trayectoria de ascenso social” (Cravino, 2012).

En este caso, en donde los barrios son construidos por el Estado pero la variable de la ubicación del terreno está determinado por las reglas del mercado, ¿como funciona la Segregación?, ¿Es el Estado quien segrega?, ¿Es el mercado, que sigue imponiendo su lógica de segregación mediante la renta por sobre las políticas públicas?; ¿Las políticas de acceso a la vivienda son la adecuadas para garantizar el acceso a la ciudad?

 

Desmercantilización de suelo urbano y el acceso al capital  social.

 

En este apartado final y como conclusión del trabajo quiero hacer un acercamiento entre las preguntas que arriba plantié y dos autores latinoamericanos, por un lado Fernando Filgueiras y su relectura de Gosta Esping-Andersen sobre los Regímenes de Bienestar y a Rubén Kaztman y su análisis de las Estructuras de Oportunidades.

“Las estructuras de oportunidades se definen como probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen recursos nuevos.  El término «estructura» alude al hecho que las rutas al bienestar están estrechamente vinculadas entre sí, de modo que el acceso a determinados bienes, servicios o actividades provee recursos que facilitan a su vez el acceso a otras oportunidades.” (Kaztman y Filgueiras,1999). Dentro del análisis de que se propone aquí, hay tres instituciones básicas en el orden social: el mercado, el Estado y la sociedad o la comunidad, que son fuentes de oportunidades de acceso al bienestar o a recursos o “medios” para llegar al bienestar. Pero debido a los cambios que se han producido en el régimen de producción capitalista en los últimos 40 años, el Mercado ejerce un creciente dominio sobre el modo de funcionamiento de los otros dos órdenes institucionales. Es así que dependiendo del orden social el Estado, el Mercado y la Sociedad/Comunidad van a modificar sus roles, van a superponer o anular su participación en la satisfacción de bienestar. Es así como podemos ver como ejemplo la sociedad norteamericana en donde el acceso al bien Salud está completamente mercantilizado y no existe acceso a la salud que pueda ser satisfecho por el Estado o por la Comunidad. Es diferente el caso de la Educación en Argentina, donde el acceso a este bien se considera un Derecho, por lo que el Estado garantiza que sea accesible en todos sus niveles, incluyendo hace muy poco el acceso a pre-escolar público. Como ejemplo de acceso al bienestar por parte de la sociedad o la comunidad podemos tomar el trabajo social que abuelas y tías realizar al cuidar a los bebés para que sus madres puedan incorporarse al mercado laboral. Este recurso podria ser satisfecho tanto por el Mercado (guarderías privadas) como por el Estado (guarderías Públicas).

Dentro de esta discusión, y teniendo en cuenta que este texto es solo un acercamiento, creo que se debe comenzar a analizar la Política de Acceso a la Vivienda más como una Política de Acceso a la Ciudad. Porque en los “vecindarios donde permanecen los que no tienen recursos para instalarse en otra parte, se van los que pueden, y se suman los que son expulsados de otras áreas de la ciudad […] los hogares de este último tipo de vecindario muestran los niveles más altos de aislamiento social, esto es, los vínculos más débiles con el mercado, con los distintos servicios del Estado y con los segmentos de población urbana que orientan su comportamiento por los patrones normativos y valorativos dominantes” (Kaztman 2001). Como vimos más arriba, el mercado continua imponiendo su lógica de segregacion residencial a través de la renta del suelo, y aquellos beneficiarios de viviendas “llave en mano” financiadas por el Gobierno Nacional, se encontraron (en muchos casos, no todos) con deficiencias en el acceso a la ciudad y a los recursos de Ciudadanía. La impasible  lógica de segregación que se ejerce mediante la renta del suelo requiere que desde el Estado se rediseñen las políticas de vivienda. No alcanza con desmercantilizar la vivienda (entendida como bien inmueble escaso y costoso) sino que hay que generar políticas públicas para desmercantilizar el acceso a la ciudad. “Las instituciones del Estado son particularmente importantes en la conformación de las oportunidades que, a través de su impacto en la producción, distribución y uso de activos, facilitan el acceso a los canales de movilidad e integración social. Las funciones del Estado en este aspecto se pueden clasificar en dos grandes grupos: las que facilitan un uso más eficiente de los recursos que ya dispone el hogar y las que proveen nuevos activos o regeneran aquellos agotados.” (Katzman y Figueiras; 1999), El Estado a su vez es un agente regulador (o debería) de las otras dos esferas: Mercado y Sociedad/Comunidad; “el acceso a determinados activos que brindan los sistemas de protección social está atado con frecuencia, al desempeño en otras esferas, como cuando el derecho a las asignaciones familiares requiere la participación económica de los padres en el sector formal y condicionado a la certificación de la asistencia de los hijos al colegio; o cuando la prima por hogar constituido exige el casamiento legal de los cónyuges; o el subsidio al transporte colectivo se otorga a la condición de jubilado o estudiante, o los planes de vivienda se establecen para sectores definidos para tramos específicos de ingresos, o bien, por la evaluación de carencias […] cuando existen filtros que recortan el grupo potencialmente beneficiario de la política social o cuando se exigen requisitos especiales que se realizan en la esfera del mercado o de la sociedad, siempre se encuentra presente el rol vinculante del Estado” (Katzman y Filgueiras, 1999).

Los efectos y consecuencias que la Segregación Residencial tiene “sobre el aislamiento de los pobres urbanos parecen ser lo suficientemente importantes como para que los encargados de las políticas de ordenamiento territorial no dejen librado el proceso a fuerzas del mercado orientadas esencialmente por una lógica inmobiliaria, caso en el cual las desigualdades de ingreso en las ciudades tenderán a fragmentar el espacio urbano en vecindarios que concentrarán clases homogéneas y en el cual, a la vez, la polarización espacial de las clases actuará como un cemento de las desigualdades que impedirá un posterior repliegue hacia situaciones más equitativas” (Kaztman 2001). Ademas las desigualdades de ingreso a la ciudadanía genera que una “creciente proporción de hogares que habiendo incorporado expectativas en cuanto a la conquista de una ciudadanía plena por medio del trabajo, y habiendo desarrollado aspiraciones de consumo propias de la sociedad de su tiempo, ven progresivamente debilitados sus vínculos con las fuentes de los recursos que hacen posible alcanzar esas metas” (Kaztman 2001).

 

La argentina es un pais que presentaba el 91% de poblacion urbana en el 2012 segun datos del Banco Mundial (http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.URB.TOTL.IN.ZS), claramente el acceso a la ciudad y el acceso a una ciudadania plena es un desafio de la Política Pública. Un desafío que requiere no sólo de acceso a bienes materiales para lograr un desarrollo pleno de la población, sino un desarrollo que le permita los individuos reducir sus riesgos colectivos, su capacidad de contar con redes para fortalecer la reciprocidad y la solidaridad, acceso a una mejor educación, empleo y salud, para conformar un sentimiento de ciudadanía, pertenencia a un grupo de iguales con derechos y obligaciones. Todas estas características que conforman a un ciudadano pleno son las que con Políticas Públicas necesitamos reconstruir para derribar los muros de la fragmentación social.

Bibliografia.

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• Cravino, Maria Cristina: “Cooperativas, construcción de viviendas y política habitacional: articulación entre organizaciones sociales y el Estado en el área metropolitana de Buenos Aires”, Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura, Sociedad – Vol. 14, Buenos Aires 2013.
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• Rodriguez Merkel, Gonzalo: “Qué es y no es Segregación Residencial. Aportes a un debate pendiente”. Buenos Aires, 2014 http://www.ub.edu/geocrit/b3w-1079.htm
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• Sabatini, Francisco y Sierralta, Carlos: “Medición de la Segregación Residencial: Meandros Teóricos y Metodológicos, y Especificidad Latinoamericana”. Santiago de Chile, 2006 http://www.buenastareas.com/ensayos/Segregacion-Residencial/2840564.html
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